通过长三角一体化规划落地推动体制机制创新

吴静
过去几十年的时间里，中国的城市化一直处在一些理论问题没有搞清楚的阶段，比如关于城市群的作用和都市圈的作用，一直没有在理论和实践上讲明白。不仅如此，在相当长的时间里，中国还采取了对小城市进行鼓励、对大城市进行限制的发展模式。但在最近这些年，随着理论和实践的推进，都市圈和城市群的概念逐渐被提出来，城市群的发展已经开始上升为国家战略。
在推进中国的城市群一体化进程中，实际上面临着很多传统体制所遗留下来的一些问题，所以借着长三角一体化这个规划的推出，接下来可能就要在体制和机制上去解决阻碍城市群内部一体化的一些制度障碍，来推进城市群的有效发展。
具体到长三角区域，该区域横跨了三省一市，人口众多，未来随着一体化进程的不断推进，很有可能会再吸纳更多人口加入。目前亟待解决的是，过去因为省和省之间的行政边界对一体化进程所产生的阻碍。
传统体制之下，每一个地方政府都是要最大化自己的GDP的增长、招商和税收的规模，所以长期以来我国城市间的关系是竞争大于合作，不同城市之间的产业定位相似度较高，就集中的体现了这种特定模式下的经济发展状况。
长三角要想实现一体化发展，本质上还是要形成市场经济配置资源的机制。政府需要提供一体化的制度保障，来促进生产要素的合理流动。
当前在沿海地区出现了一些产业发展的问题，比如说劳动力价格、土地价格等生产成本的提高，使得企业转型升级面临压力。这个问题要一分为二地看，一方面，从长期角度来讲，在经济发展的过程中，只要一个国家的经济发展水平不断提高，它的比较优势就会逐渐从劳动密集型的产业转向资本和技术密集型的产业，然后逐渐实现产业的升级换代，从这个意义上来讲，当前中国出现这些情况也是正常的。
但在中国的沿海地区，包括长三角地区所出现的劳动力成本上升，本身是有一些不合理的因素存在的，特别是在政策上的一些管制，会加速生产成本上升的过程，比如说到目前为止，超大城市仍然存在控制人口规模这样的做法，特别是对低技能劳动者。市场对劳动力有需求，但供给被管制，劳动力价格自然就上升了。
对于人口的管控，尤其是对低技能劳动者的管控非常不明智。因为高技能劳动者的集中，相应的必然会产生大量的对于低技能劳动者的需求。现在北京、上海两个超级城市，所缺乏的其实是低技能劳动者，这对于整个经济增长产生了负面影响，并且进一步影响到了对于高技能劳动力的需求供应。特别是年轻一代在选择就业和居住地的时候，比较高的生活成本已经成为了对于劳动力的一种向外排斥机制，更加不利于高技能劳动者集聚。
另外就是对土地的管制，传统的做法是要限制城市土地的供应来防止城市面积过快扩张，不仅如此，在已经规划了的城市建设用地上，地方政府又把大量的建设用地用来发展工业，实现招商引资目标。这就导致城市地价和房价的上涨。
至于产业升级，应该分短期和长期两个角度来看。从短期角度来讲，首先比较急迫要解决的，是由于政策的扭曲所导致的劳动力、土地等生产成本上升的问题，具体来讲就是通过户籍制度的改革、人口管制的放松来增加劳动力供给，降低劳动成本增长的速度；第二就是在土地供应上要顺应产业发展和人口增长的需要。
具体来看，在户籍制度改革上，要加快外来常住人口在本地落户，并且享受平等的公共服务。在土地供应上，对于上海这样的核心城市的城市建设用地管制应该适当放松。尤其在当前提出要建设自贸区新片区和长三角一体化示范区的情况下，这方面的土地供应可以适当增加。
为推进长三角一体化发展，可以成立一个跨越地方政府的、跨区域的类政府机构来制定城市群内部的相关制度，比如税收、产业政策等等。我认为可以由中央和地方相互配合，形成一些新的制度。
本文作者系上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）研究员受聘于北京大学林肯研究院和日本一桥大学。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。研究领域为劳动经济学、城乡和区域经济发展。本报记者吴静采访整理