万亿债务置换起步 地方债迎“显性化”时刻

杜丽娟

从3月6日开始，关于地方债务置换的消息就成为两会中的热点新闻。然而，直到3月12日，财政部有关负责人才表示，国务院明确批准置换的规模是1万亿元，这在2015年到期的政府债务中占比为53.8%，置换债券由地方政府自发自还，并且必须用于今年到期的债务，财政部很快会公布相关具体计划。

数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任、承担一定救助责任三种债务的17.9万亿元中，有将近11万亿元是银行贷款。受此利好消息，宁波银行、兴业银行等银行股价在3月12日当天涨停。

从此前提出的债务甄别到此次的万亿规模置换，对地方政府来说，中央要把地方政府存量债务逐渐显性化的过程已经非常清晰。

在规模和时间都已经敲定的背景下，财政部副部长朱光耀透露，下一步财政部会对具体的置换方式进行公布。不过对地方政府来说，当前难点是对债务的分类甄别，这成为置换方式的关键一步。

财政部消息显示，近日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日，核查的债务为一类债务，也就是地方政府直接债务。

甄别难题

“相比较以前地方债务的处理意见，这次中央对地方债的清理实际上是把债务显性化的过程。只有清晰了债务的结构才能有明确的置换方式，对地方政府来说，有利于缓解他们的压力。”中国社科院财经院研究员杨志勇分析说。

作为地方政府来说，为了发展不可避免地要产生一些隐性债务，随着地方债务规模的增大，局部风险逐渐增强，特别是隐性债务带来的风险不可控制。为此，财政部曾进行了一系列的清理工作。

2014年10月23日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知，根据通知，甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门同有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。

在上述通知中，财政部对地方政府的债务进行了分类，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

值得注意的是，通知中通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务和项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务等两项内容并没有争议。相反，部分有收益的项目成为此次甄别的难点。

此前财政部下发的《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，省级财政部门应于2015年1月5日前将地方政府债务清理甄别结果上报财政部。但1月29日财政部再度发文称，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实，并要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，3月8日前上报财政部。

有媒体的统计显示：与2013年6月审计署地方债审计结果相比，此次上报核实的地方政府性债务规模或大幅增长。

一位东部地区的财税系统人士坦言，目前有争议的主要是项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的或者有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务的内容存在很大的变数。

在他看来，这些债务有一定的期限，今年有收益，但是未来如果收益不能覆盖成本的话，可能面临一定的风险，这种未来的预测性收益是此次甄别的难题。

杨志勇认为这种担忧有一定的道理。“很多项目甄别中也确实存在这种情况，所以地方政府在实际甄别中，只能通过一对一的方式，仔细分析每个项目的债务结构。”