国土资源部标定土地改革“新秩序”

尽管《深化土地管理制度改革总体方案》(下称“总体方案”)至今尚未得到国务院的批准，但土地管理制度深化改革的“新秩序”已经基本建立。征地制度改革、农村经营性集体建设用地入市、宅基地改革将构成未来深化土地管理制度改革的主体。

2013年10月，国土资源部提出“关于深化土地管理制度改革的政策建议”，总计27条，涵盖土地所有权、征地等土地管理体制的多个方面，但并未明确相关改革领域的重要性排序。

至2014年8月，按照国务院有关精神，国土资源部已将上述三个领域作为土地管理制度改革的总体方向。根据这一“新秩序”，国土资源部将陆续制定出台“农村经营性集体建设用地入市指导意见”“农村宅基地管理办法”等，并适时开展征地制度改革试点。

明确“三重点”

“7月底的时候，部里面又一次部署了关于深化土地管理制度改革问题的有关工作，并且在一定程度上明确了今后一个阶段的工作重点，你可以把这些内容理解成为一个‘新秩序’。”8月6日上午，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者表示。

7月31日，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明主持召开第20次部长办公会。本次部长办公会的主要议题即是研究深化土地管理制度改革的有关问题。记者了解到，在这次部长办公会上，重点研究了包括三个领域在内的改革工作，即农村经营性集体建设用地入市改革、农村宅基地改革和农村征地制度改革。

2013年10月，国土资源部牵头起草了“关于深化土地管理制度改革的政策建议”(下称“政策建议”)，并在十八届三中全会召开前，送交中央最高决策层审定。基于这一政策建议，《关于深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的要求。

记者了解到，“政策建议”总计包括27条，基本涵盖了土地用途管制、有偿使用制度、产权制度、土地整治等当前土地日常管理制度的全方位内容。在上述领域，国土资源部均通过“建议”的方式，提出了对现有土地管理制度的调整、创新和改革。

“但是，在当时的政策建议中，是没有明确重点的，从现在这次会议的情况看，是明确了征地制度改革、农村经营性集体建设用地入市、农村宅基地改革这三项工作的重点上来，其他的有关工作，要围绕这三项工作统筹推进。”一位接近国土资源部的权威人士向本报记者表示。

记者了解到，在部长办公会上，姜大明特别强调了上述三项改革工作的重要性。

将出新规

山西、山东等省国土资源厅的官员分别向记者证实，国土资源部已就此问题向地方国土厅局主要负责人进行通报，并将其作为深化土地管理制度改革的一项工作。

对于上述说法，国土资源部一位不愿具名的内部人士向记者表示，在国土资源部原部长徐绍史部署的2013年重点工作中，确实包括“指导意见”的研究、制定和起草。在对该项工作提出要求时，徐绍史表示“研究出台集体经营性建设用地流转指导意见”。

对于这一表述是否意味着年内要出台“指导意见”，这位国土资源部的官员不愿做出评价，他只是向记者强调，相关司局对这项工作已经有了“充分准备”，至于“指导意见”的进度，要视具体工作进度而定。

这是中国内地政府首次准备就农村集体建设用地流转提供“法律空间”。按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。

目前，“指导意见”的相关工作由国土资源部政策法规司牵头进行。“指导意见”有望涉及一系列经营性集体建设用地流转的关键环节。如“流转范围、方式、价格确定、交易程序”等。

在现行土地管理制度下，包括集体建设用地在内的所有农村土地均须通过征地转为国有建设用地后，才能入市，一旦“指导意见”出台实施，农村集体建设用地将有望突破现有体制，获得直接入市交易的空间。

征地改革有望试点

目前，国土资源部已经向地方国土资源主管部门明确，征地制度改革试点将着重于两个重点，一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途径，逐步缩小征地范围，同时进一步规范征地程序”。二是“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

“在说明试点原则的过程中，对于完善补偿这一领域，国土资源部做了比较多的解释和要求。”前述东部某省国土资源厅相关人士告诉记者。不仅提出了除对征收集体土地进行补偿，要求必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障外，还提出了土地增值收益分配的问题。

记者了解到，当前在部署征地改革试点工作过程中，国土资源部明确知悉地方国土资源主管部门，征地制度改革试点要着重探索“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，通过平等协商等方式让个人公平分享土地增值收益”。

“以前一般只是提出要提高征地补偿，但是，这么明确地提出建立增值收益分配机制，并且提出了合理提高个人收益，我印象中还是第一次。”前述东部某省国土资源厅人士告诉记者，在此之前，国土资源部在此领域一般要求提高征地补偿，同时对失地农民进行社保、工作等方面的制度保障。

所谓土地增值收益，来源于中国内地现行的二元化土地管理制度。即土地被人为划分为城镇建设用地和农村集体土地，农村集体土地须通过征地转为国有建设用地后才能交易。而在征地补偿的过程中，只对其生产价值进行补偿，而对其土地增值部分收益不予或极少与农民分享。