财政改革“微调”：地方融资持续收紧

作为“十三五”规划承上启下的关键一年，刚刚结束的中央经济工作会议对2018年经济工作进行了全面部署。

会议提出的今后三年的三大攻坚战——防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治。 宏观经济政策历来作为促进经济稳定的重要利器，将如何服务三大领域任务的完成？按照部署，2018年中国仍将继续实施积极财政政策和稳健的货币政策。但和去年相比，今年会议要求“积极的”财政政策取向不变，但删除了去年的“财政政策要更加积极有效”的内容，而是要求调整优化财政支出结构，并加强地方政府债务管理。

瑞银证券分析认为，财政支出结构调整意味着地方融资行为将继续收紧，而预算内支出或将更加倾向重要领域，如环保、脱贫、社会保障以及“十三五”规划里的重大项目等。

加大重要领域支出

现代市场经济条件下的财政政策，主要分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。所以从严格意义上，积极财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。

目前中国实施积极财政政策的手段主要包括增加赤字、减少税收和扩大支出三个方面。自2012年中国实施结构性减税政策以来，积极财政政策开始主要立足减税和增加赤字两个方面。

2015年的中央经济工作会议定的基调是积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。

2016年中央经济工作会议仍然坚持积极财政政策的基调，不过力度更加积极，会议指出要降低企业税费负担，保障民生兜底的需要。

在积极财政政策作用下，中国在增加赤字和减税方面效果明显。根据财政部的统计，2014年以来的赤字率分别为2.1%、2.3%、3%和3%。从2016年开始我国财政赤字达到3%的天花板数字，2017年延续了3%的赤字率。

“这也是守住底线不可超越的一个数字。”中国社科院经济所所长高培勇说。

而在减税方面，以“营改增”为主要内容的减税措施，切实降低了企业税费负担。根据国家税务总局统计数据，2016年5月至2017年9月，全面推开营改增试点累计减税10639亿元。其中，今年1~9月减税5750亿元。

在此背景下，2017年中央经济工作会议把积极财政政策的关注点转到支出结构优化上。值得注意的是，就在此次中央经济工作会议闭幕当天，《人民日报》发表了财政部部长肖捷的文章《加快建立现代财政制度》，文中回顾了过去五年财政预算改革、地方债务、营改增等改革的成就，更是提出了未来财政改革的三大主攻方向：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理深化税收制度改革，健全地方税体系。显然，财政的结构性调整已经是下一阶段的主要工作。

所以，在2018年——中国经济新时代的第一年，中央提出了积极的财政政策取向不变，调整优化财政支出结构，确保对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，这次积极财政政策更加强调提高财政支出效率，包括支出结构优化，加大重点领域和项目支出等。

事实上，年初预算报告中也早有提及。根据预算报告，2017年主要财政支出政策方面，在保障教育、科技、社保、医疗卫生、扶贫、农林水、生态环保等重点支出的基础上，要求压减一般性支出，“三公经费”只减不增——按不低于5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出等。

其中，2017年中央财政安排补助地方专项扶贫资金861亿元，比上年增加200亿元，增长30.3%。考虑今后三年精准脱贫和防止污染已经列入未来三年的攻坚任务，预计相关领域得到积极财政政策持续的资金支持。