贾康：地方平台公司转型核心是推进“去政府信用化”改革

本报记者 李晖 上饶报道

今年以来，中央多次提出要求地方政府化解地方债务存量，防范化解隐性债务风险，为地方平台公司发展带来全新挑战。如何进一步优化债务结构、因地制宜推动转型，关系着城投发展的未来。

华夏新供给经济学研究院院长贾康7日21日在上饶国资国企大讲坛上针对“中国现代化进程中的地方发展战略、负债运营和地方平台公司高质量转型发展”进行主题发言。他指出：目前国内各地方政府不约而同地在战略谋划上追求高质量的“超常规发展”“守正出奇”——这种发展战略客观要求负债运营的强力支持，需要地方在负债运营中进一步规范化、防风险、高质量转型。

在贾康看来，作为地方融资抓手，平台公司的转型核心是要进一步与地方政府在融资端和财务上划清界限，通过合理化的分类转型，最终寻求在供给侧改革主线上形成尽可能高水平的定制化解决方案，支持各地政府“守正出奇”。

防控隐性债务风险需疏堵结合

我国地方政府融资平台（一般统称地方“平台公司”）产生于20世纪80年代，90年代之后逐步壮大，进入新千年后已在各地普遍化。2008年世界金融危机后，在中央推出一揽子经济刺激计划的局面下，地方融资平台更获得迅速发展。

长期以来，由于分税制不到位、地方收入紧张、GDP考核压力等复杂因素下，地方政府已形成“举债搞建设”的惯性，隐性债务风险不可忽视。

贾康认为，前些年是潜规则强制替代明规则，对其扭转改变，应重在制度机制建设，使明规则合理可行。疏堵结合，堵不如疏。

具体来看，他建议，首先，在政府与财政体制扁平化前提下以“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”外加“中央、省两级自上而下转移支付”为原则推进配套改革，实现制度创新与配套，渐进走向全面的“阳光融资”。

其次，结合《预算法》的修订实施，明确以“正面表述”方式贯彻落实地方债的发行条件、程序、审批、监督和绩效考评等要求，以利逐步和更大步伐地以规范的地方公债和市政债，置换、替代隐性债。

此外，他建议在地方债“登堂入室”后，加强编制全国和地方资产负债表的专业化水平；积极在改革创新中以PPP（公私合作伙伴）方式化减部分地方政府债务；发展偿债基金等风险应对机制，并进一步优化对地方融资平台的多部门协调配合监管机制和推进平台公司的转制转型，兴利除弊防控风险。

平台公司转型核心是“去政府信用化”

当前，地方“平台债（城投债）”仍数额可观，地方公债和平台债合计的债务情况引人注目，化解隐性负债风险，关键是要让平台公司找好转型路径落实到位。

在贾康看来，地方融资平台作用的实质，是借助土地、政府支出和特许权的资本化，成为地方政府以政策性融资贯彻地方发展战略的运行载体。平台公司转型，关键是推进“去政府信用化”改革，从融资端入手划清融资平台与地方政府的界限。

具体来看可以分为三种方向：

第一种是纯市场主体型的商业类公司，平台公司以自身信用及资产抵押方式与银行签订贷款合同以获取项目资金，并在具体融资业务中与政府划清界限，使得政府不承担连带还款责任，去除财政兜底风险。

第二种是运营实体类融资平台，定位为经营城市和为公众服务，公司本身不直接以政府信用融资，通过政府授权企业特许经营权来发展，主营业务是城市公共服务项目的建设和运营。

第三种是为政府服务的政策性公益类平台公司，这一类平台可以转化为资产管理公司或者基金管理公司，公司没有直接的市场性业务收益来源，需要通过代办业务费收入或类似第三方机构收取手续费来，并得到财政合理而规范的支持实现公司可持续运转。

此外，贾康认为，还需要注意平台公司管理层面的“去行政化”，财务方面与政府划清债务界限。具体来说就是从法律、管理和财务上重新界定政府和融资平台之间的关系。

“过去融资平台一直承担地方政府融资职能，造成二者的财务关系一直交叉不清，没有明确区分政府债务还是企业债务。为了从根源上解决债务负担比重高、透明度低的问题，对二者的财务权责应当合理划分界限。划清两者关系，不仅是规范地方政府债务管理的有效手段，也是加快融资平台转型的关键，同时可以防范企业风险蔓延至财政风险。”贾康表示。

在贾康看来，今后地方平台公司完成必要的转型实现高质量发展的关键，是做好合理化分类。据其调研，目前已经形成了一些可以肯定的转型分类样式，比如原地方政府融资平台转型为地方公用事业运营公司；原地方政府融资平台转型为地方政府城市（城乡）建设运营公司；原地方政府融资平台转型为地方政府设立的地方政策性金融机构，如政策性信用担保公司或产业引导基金公司；原地方政府融资平台以混合所有制改革或以被兼并等形式，转型为完全市场化的公司法人。

（编辑：何莎莎 校对：彭玉凤）